Non esiste al mondo una democrazia perfetta, e la democrazia italiana, che pure è abbastanza solida, non è tra le più perfette. Ce lo ricordano gli indici messi a punto da vari enti e istituti di ricerca internazionali che analizzano lo stato di salute della democrazia nel mondo. Da ultimo quello dell’Intelligence Unit dell’Economist, che a fine gennaio ha pubblicato il suo rapporto annuale sul 2022.
Sui 163 paesi esaminati, l’Italia figura al 34° posto e, con un punteggio di 7,69, in un indice che va da zero a dieci, si colloca nell’area delle «democrazie imperfette» (flawed democracy). Una collocazione che è rimasta abbastanza stabile da quando il rapporto viene pubblicato, ovvero da oltre quindici anni.
Per comprendere appieno il significato di questa classifica è bene fornire alcuni elementi di quadro e alcune precisazioni su come l’indice è costruito. Va detto, intanto, che meno della metà dei 163 paesi esaminati, 72 per l’esattezza, possono definirsi democratici, mentre i restanti si dividono tra regimi ibridi e regimi decisamente autoritari. Tra i paesi democratici soltanto 24 possono definirsi «democrazie piene», e hanno un indice superiore a 8/10, mentre i restanti 48 sono «democrazie imperfette», con indici compresi tra 6 e 8.
A questo proposito, è importante rilevare che i Paesi dell’Unione Europea sono tutti nell’area delle democrazie, ma l’area delle democrazie piene è decisamente quella nord-occidentale, anche se vi rientra la Spagna.
Quali sono i criteri in base ai quali è costruito l’indice di democrazia dell’Economist?
L’indice sintetico è costruito a partire da ben 60 indicatori, poi raggruppati nelle cinque categorie seguenti: processo elettorale e pluralismo; funzionamento del governo; partecipazione politica; cultura politica e libertà civili.
Non è del tutto chiaro cosa significhi, per gli analisti dell’Economist, un funzionamento del governo rispondente ai requisiti della democrazia. La variabile, dice la didascalia, «cattura la misura in cui i cittadini possono contare su un governo che opera nel loro interesse». Probabilmente, dunque, è un misto di trasparenza, accountability ed efficienza, ed è probabile che l’azione di governo comprenda il funzionamento della pubblica amministrazione.
È chiaro, tuttavia, che è questa l’area in cui l’Italia sconta una particolare debolezza rispetto alle democrazie piene. Nondimeno, anche gli indici di partecipazione e cultura politica, e quello relativo alle libertà civili restano sotto gli 8/10, e dunque anche in queste aree ci sarebbero ampi margini di miglioramento.
C’è un altro istituto illustre che pubblica ogni anno un pregevole rapporto e aggiorna gli indici sullo stato globale della democrazia. Si tratta di IDEA, l’International Institute for Democracy and Electoral Assistance, che ha base a Stoccolma e beneficia anche del supporto dell’Unione europea. L’esercizio comprende 173 Paesi, divisi tra regimi democratici (senza ulteriori distinzioni), regimi ibridi e regimi autoritari. I dati raccolti fanno riferimento a sedici indicatori, anch’essi raggruppati in cinque aree: governo rappresentativo; impegno partecipativo; diritti fondamentali; controlli sull’azione di governo; amministrazione imparziale.
Esistono indicatori sintetici per le cinque aree, che tuttavia non vengono aggregati in un singolo indicatore. Gli indici hanno un campo di variazione da 0 a 1. In generale, il profilo democratico dell’Italia che traccia il rapporto di IDEA non è molto diverso da quello dell’Economist. Nell’ultima edizione del rapporto, con dati riferiti al 2021, l’Italia raggiunge un punteggio superiore a 0,8 nelle aree del governo rappresentativo e dei diritti fondamentali, mentre scende sotto lo 0,8 nell’area che riguarda i controlli sull’azione di governo e l’amministrazione imparziale.
Il sito web di IDEA dà accesso alle dimensioni che danno origine agli indici di categoria, e consente di mettere a fuoco con maggior chiarezza i problemi e i deficit da colmare. Ad esempio, il basso indice che l’Italia registra nell’area «amministrazione imparziale» riflette debolezze sia per quanto riguarda la corruzione dei funzionari pubblici sia per quanto riguarda l’incertezza nell’applicazione degli atti amministrativi. Altre insufficienze specifiche vengono rilevate nel grado di indipendenza della magistratura, nella partecipazione elettorale e nella democrazia diretta. Il grafico sottostante, basato sui dati del 2021, illustra la performance nelle varie aree. Le aree in verde sono quelle in cui l’indice supera 0,7, mentre per quelle in giallo l’indice è compreso tra 0,4 e 0,7.
Fonte: Idea, Democracy Indices
Le rilevazioni di IDEA hanno ormai una storia pluridecennale, ed è possibile tracciare l’evoluzione degli indici dal 1975 ad oggi. Nell’arco di quasi un cinquantennio gli indici relativi all’Italia hanno registrato variazioni molto limitate, in generale in positivo, con qualche miglioramento soprattutto nell’area dei diritti sociali.
Anche l’Università di Würzburg, in Germania, ha sviluppato un’elaborata metodologia di misurazione e monitoraggio della democrazia. È un’analisi particolarmente interessante, che copre anch’essa un vasto insieme di paesi – 176 in totale – e si estende per un arco temporale che va dall’inizio del 1900 ad oggi, superando, quando possibile, le difficoltà analitiche derivanti dalle complesse vicende storiche dei paesi considerati. I paesi sono classificati in cinque categorie: democrazie funzionanti, democrazie deficitarie, regimi ibridi, regimi moderatamente autoritari e regimi fortemente autoritari.
Nella graduatoria complessiva pubblicata dall’Università di Würzburg l’Italia figura tra le democrazie funzionanti e si posiziona al ventiduesimo posto, con un indice generale pari a 0,87, in una scala che va da zero a 1. Un valore inferiore a quello degli altri grandi Paesi europei come la Germania (0,94), la Spagna (0,91), il Regno Unito (0,89) o la Francia (0,89), ma nettamente superiore a quello di molti paesi dell’est-Europa o anche a quello degli Stati Uniti (0,81).
L’aspetto centrale di questo lavoro è la costruzione di una «matrice della democrazia» che coglie 15 dimensioni della vita democratica.
In questa matrice il punteggio più basso è relativo al ruolo dei media nel controllo dell’azione di governo, seguito dall’efficacia dell’azione del governo nell’applicazione delle regole, l’eguaglianza di trattamento dei cittadini da parte dell’amministrazione pubblica e l’efficienza della magistratura. Di conseguenza, stando a questi risultati, per avvicinarsi alle democrazie con più alto punteggio occorrerebbe, oltre una maggiore incisività dei media, una maggiore indipendenza ed efficacia dell’amministrazione pubblica nella definizione e implementazione delle regole, un rafforzamento del sistema di garanzia dei diritti.
Nell’insieme, c’è una considerevole concordanza nella diagnosi sullo stato di salute della democrazia italiana che emerge da queste analisi, anche se la valutazione dell’Economist è leggermente più severa delle altre due, sia per quanto riguarda il posizionamento nella graduatoria complessiva sia per il giudizio sul grado di maturità e di funzionalità del sistema democratico.
Un bilancio complessivo non può non riconoscere che la democrazia italiana, nata quasi ottant’anni fa dalle ceneri del fascismo, ha dato buona prova di sé. Anche se non figura ai primi posti nella graduatoria delle democrazie occidentali, ha un record migliore di molti altri paesi a regime democratico – tra cui, per esempio, gli Stati Uniti. Inoltre, i dati di lungo periodo mostrano una notevole stabilità: non ci sono stati arretramenti nel corso di questo periodo. La perdita di qualche posizione nella graduatoria complessiva nel corso degli anni è soprattutto dovuta al fatto che alcuni paesi nel frattempo hanno registrato sostanziali miglioramenti, come ad esempio hanno fatto la Spagna e il Portogallo. D’altra parte, non ci sono stati miglioramenti nella performance democratica dell’Italia, o sono stati marginali, nonostante l’evidenza di alcuni deficit persistenti e non certo di poco conto.
Per esempio, tutti gli indicatori esaminati segnalano da tempo l’azione della pubblica amministrazione come un’area di debolezza: sotto il profilo dell’efficienza, dell’imparzialità e della certezza delle regole. È una debolezza di cui siamo pienamente consapevoli, e sulla quale l’Unione europea ha più volte richiamato l’attenzione. Non a caso, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) dell’Italia ha posto al centro la modernizzazione e la riforma della pubblica amministrazione, una riforma da cui dipende, in ultima analisi, la stessa riuscita del Piano. È anche significativo che un’altra grande riforma prevista dal PNRR sia quella della giustizia, e anche questa è un’area in cui gli indicatori appena esaminati segnalano un funzionamento difettoso della nostra democrazia. In verità ci sarebbero molti altri aspetti del PNRR che, se realizzati, potrebbero far guadagnare all’Italia alcuni punti preziosi negli indici che misurano la democrazia. Penso, ad esempio, alla parità di genere e a tutta l’area dei diritti sociali, sui quali il record dell’Italia resta inferiore a quello di molti paesi europei. Per tutte queste ragioni, l’attuazione delle riforme previste dal PNRR è una scommessa della massima importanza per il futuro del paese, non soltanto sotto il profilo del benessere economico e sociale ma anche in termini di funzionamento democratico.
Un’ultima doverosa annotazione. Gli indicatori presi in considerazione non sono ancora abbastanza aggiornati o abbastanza sensibili per dare pienamente conto di una tendenza in atto che getta una seria ipoteca sullo stato di salute democrazia, e cioè il calo progressivo della partecipazione al voto dei cittadini. È auspicabile che si tratti di un fenomeno solo transitorio, perché se così non fosse la qualità e la tenuta della vita democratica ne sarebbero fortemente compromesse.
