Alla vigilia della consueta pausa natalizia, il 22 dicembre del 2021, la Commissione von der Leyen ha adottato una proposta importante, e da tempo attesa dal Parlamento europeo: quella sulle nuove risorse proprie dell’Unione europea, ovvero sulle nuove entrate che concorreranno a finanziare il bilancio europeo 2021-2027, compreso il programma Next Generation EU.
Si tratta di una proposta importante per almeno tre ragioni. Anzitutto, perché assicura la copertura, con risorse proprie dell’Unione, del debito emesso a fronte dei sussidi stanziati con il programma Next Generation EU che, va ricordato, ammontano a ben 390 miliardi di euro, poco meno del 3% del PIL dell’Unione a 27. In secondo luogo, perché dà avvio a una sorta di sovranità fiscale dell’Unione, emancipandola in qualche misura dai contributi degli Stati membri. Infine, perché promuove una modernizzazione in senso ambientale della tassazione, contribuendo al raggiungimento degli ambiziosi obiettivi climatici dell’Unione.
Ma vediamo in concreto di che si tratta e cosa significa nella prospettiva più ampia degli obiettivi europei e del processo di integrazione. La Commissione europea propone l’istituzione di tre nuove fonti di entrate per l’Unione: quelle provenienti dal mercato delle emissioni di carbonio (Emission Trading System, o ETS), quelle derivanti dall’introduzione del meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere e quelle che dovrebbero scaturire dalla tassazione delle imprese multinazionali in applicazione degli accordi conclusi in sede OCSE/G20. Tutte e tre le proposte presentano alcuni complessi aspetti tecnici, ma è importante cercare di afferrarne la portata e la natura, anche a costo di qualche eccesso di semplificazione.
Il sistema di scambio di quote di emissione dell’UE, introdotto quasi vent’anni fa per tener fede agli accordi di Kyoto sul cambiamento climatico, è il primo e il più esteso mercato delle emissioni di gas a effetto serra a livello globale, e copre attualmente circa il 45% delle emissioni dell’Unione. Esso rappresenta una delle principali politiche di mitigazione dei cambiamenti climatici attuate dall’UE. Il sistema prevede la determinazione di un tetto massimo di emissioni nocive consentite ai settori produttivi disciplinati, che devono dunque acquistare diritti di emissione qualora le loro emissioni superino il tetto prefissato. Il sistema consente anche agli operatori di commerciare le quote assegnate, al prezzo definito dal mercato, offrendo un forte incentivo alla riduzione delle emissioni. La Commissione ha proposto che, al fine di conseguire una riduzione del 55% delle emissioni entro il 2030, il sistema venga rafforzato per il settore dell’aviazione e venga esteso al settore marittimo oltre che, in prospettiva, a quello delle costruzioni e del trasporto su strada.
Nel sistema attuale, le entrate derivanti dalla vendita all’asta delle quote sono quasi interamente trasferite ai bilanci nazionali. In base alla nuova proposta della Commissione, il 25% delle risorse aggiuntive derivanti dal sistema di scambio delle emissioni verrebbero versate al bilancio europeo. Si stima che, nel periodo 2026-30, l’apporto al bilancio europeo sarebbe dell’ordine di 12 miliardi di euro all’anno. Una parte di queste risorse (un quarto, per l’esattezza) servirebbe a finanziare il Fondo Sociale per il Clima, che ha la funzione di mitigare l’impatto della transizione climatica sui gruppi vulnerabili.
Anche il meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere è parte integrante della strategia dell’Unione per il raggiungimento della neutralità climatica. L’obiettivo principale del meccanismo è quello di proteggere il sistema produttivo europeo dalla competizione di produttori esterni non soggetti a norme stringenti in materia di emissioni di CO2. Il dispositivo prevede che le importazioni di alcuni beni ad alto contenuto di emissioni nocive siano soggette al pagamento di un prezzo per il carbonio, pari a quello che sarebbe pagato se i beni in questione fossero prodotti nell’Unione. Tale meccanismo ridurrebbe il rischio di delocalizzazioni di imprese (e rilocalizzazione delle emissioni di carbonio) e darebbe un incentivo ai produttori di paesi terzi ad adottare processi produttivi in linea con gli obiettivi climatici. Secondo la proposta della Commissione, il 75% delle entrate derivanti dal meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere sarebbe assegnato al bilancio dell’Unione, con un apporto stimato di circa un miliardo di euro all’anno nel periodo 2026-2030.
La terza proposta della Commissione in materia di risorse proprie riguarda i proventi della tassazione delle imprese multinazionali. La proposta fa seguito all’accordo intervenuto lo scorso ottobre in sede OCSE/G20 sulla riforma del regime fiscale internazionale dopo anni e anni di difficilissimi negoziati. L’accordo riconosce ai Paesi che lo hanno sottoscritto (che sono ben 136, e rappresentano il 90% del Pil mondiale) il diritto di tassare le imprese multinazionali che operano nel loro territorio indipendentemente dalla presenza fisica nel territorio (cosiddetto primo pilastro) e stabilisce una tassazione minima globale del 15% dei profitti da queste comunque conseguiti (secondo pilastro).
L’accordo raggiunto va ancora definito nei dettagli e dovrebbe entrare in vigore dal 2023. La Commissione europea, e in particolare Paolo Gentiloni, che è il Commissario responsabile per la tassazione, si sono impegnati a presentare entro quest’anno una proposta di direttiva che renda operativa la prima parte dell’accordo e ha già presentato, sempre il 22 dicembre, una proposta di attuazione della seconda parte dell’accordo. La Commissione ha proposto che il 15% dei proventi derivanti dalla piena attuazione dell’accordo siano assegnati al bilancio europeo e ha stimato che tali entrate dovrebbero essere comprese tra il 2,5 e i 4 miliardi di euro all’anno.
In linea con le intese raggiunte al momento dell’approvazione del programma Next Generation EU, la Commissione continuerà a lavorare su un secondo paniere di risorse proprie, con l’obiettivo di presentare una proposta compiuta entro la fine del 2023.
Intanto prende avvio il processo legislativo di approvazione di questo primo pacchetto. Non sarà un percorso facile, perché la decisione sulle risorse proprie richiede dapprima il consenso del Parlamento e poi l’approvazione all’unanimità da parte del Consiglio. E sarà compito della presidenza francese trovare le mediazioni e superare le resistenze che le proposte sicuramente incontreranno: da parte dei paesi tradizionalmente opposti all’armonizzazione della tassazione; da parte dei gruppi d’interesse settoriali ostili all’estensione e all’inasprimento del regime degli scambi delle emissioni; da parte degli operatori interni e soprattutto esterni che guardano con timore e sospetto al meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere; da parte degli ambientalisti che chiedono maggiore ambizione delle misure volte a raggiungere gli obiettivi climatici.
La posta in gioco è piuttosto alta, perché la proposta sulle nuove risorse proprie è molto più di una semplice individuazione di fonti aggiuntive di finanziamento del bilancio europeo. Non a caso la Commissione ha parlato di «risorse proprie di nuove generazione», con esplicito riferimento al programma Next Generation EU. Dall’esito dei negoziati su queste proposte dipende infatti in vario modo la credibilità dell’Unione e delle sue politiche: credibilità dell’Unione in quanto attore sul mercato del debito pubblico europeo; credibilità degli obiettivi di contrasto dei cambiamenti climatici; credibilità degli impegni internazionali in materia di tassazione. Tout se tient recita il detto francese, e l’adozione e l’attuazione della proposta sulle nuove risorse proprie è un tassello importantissimo del nuovo corso dell’integrazione europea avviato con Next Generation EU.
